di avv. Rebecca Gelli

Com’è noto, il piano educativo individualizzato, alias P.E.I., introdotto dall’art. 12, 5° comma, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, e più compiutamente descritto dall’art. 7, 2° comma, del d. lgs. 13 aprile 2017, n. 66, è un documento che viene redatto, all’inizio di ogni anno scolastico, dai docenti, con la partecipazione dei genitori e delle altre figure professionali che interagiscono con lo studente, al fine di individuare gli strumenti, le strategie e le modalità didattiche e di valutazione necessarie per assicurare un ambiente idoneo all’apprendimento e alla socializzazione, per l’allievo con disabilità.

Con decreto del 29 dicembre 2020, n. 182, il Ministero dell’Istruzione e il Ministero dell’Economia e delle Finanze, di concerto tra loro, sulla scorta dell’indicazione fornita dall’art. 7 del d.lgs. 13 aprile 2017, n. 66, avevano adottato una nuova disciplina attuativa, in punto di “Adozione del modello nazionale di piano educativo individualizzato e delle correlate linee guida, nonché modalità di assegnazione delle misure di sostegno agli alunni con disabilità”.

La sentenza del T.A.R. del Lazio, 14 settembre 2021, n. 9795, accogliendo il ricorso promosso da una decina di associazioni rappresentative delle persone con disabilità, aveva annullato tale atto, ravvisando un eccesso di delega e un contrasto con le norme nazionali ed internazionali, in materia di inclusione di soggetti affetti da disabilità.

Secondo il giudice amministrativo l’illegittimità del decreto interministeriale derivava dalla violazione di legge: l’atto impugnato, quale fonte secondaria di secondo grado, sub specie di regolamento, sarebbe stato, infatti, adottato in violazione delle norme procedimentali dettate dall’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400. Inoltre, il suo contenuto contrasterebbe con i principi e criteri direttivi posti dalle norme nazionali e sovranazionali in materia di inclusione delle persone con disabilità, nonché dalla delega contenuta nell’art. 7 del d. lgs. 13 aprile 2017, n. 66.

In particolare, le Amministrazioni resistenti non avrebbero circoscritto l’intervento regolamentare alle modalità di individuazione delle misure di sostegno ed ai modelli di P.E.I. da utilizzare, ma si sarebbero spinte fino a dettare una nuova disciplina di funzionamento del gruppo di lavoro operativo per l’inclusione, limitando la partecipazione degli esperti nominati dalle famiglie e la discrezionalità tecnica di tale organo collegiale.

Per converso, la norma impugnata avrebbe conferito un autonomo potere di autorizzazione al dirigente scolastico, a scapito delle garanzie procedimentali a tutela degli alunni con disabilità, ponendosi in evidente contrasto rispetto a quanto contemplato dalla normativa di rango primario.

Viceversa, ad avviso del T.A.R., la necessità di garantire la piena inclusione degli studenti fragili, per i quali la personalizzazione delle misure di sostegno rappresenta lo strumento cardine, affonda le sue radici in norme internazionali di rango pattizio che impediscono di limitare l’assegnazione delle risorse, per esigenze di finanza pubblica.

Ora, dopo che il Consiglio di Stato, Sesta Sezione, aveva, in prima battuta, rigettato la domanda di sospensione cautelare, preannunciando una pronuncia nel merito, su questioni che, in sede cautelare, apparivano “delicate” (Cons. Stato, 8 novembre 2021, confermata da Cons. Stato, 26 novembre 2021), con sentenza del 26 aprile 2022, il Consiglio di Stato, Settima Sezione, ha, invece, accolto l’appello proposto dai Ministeri, riformando la sentenza di primo grado.

Il giudice dell’appello condivide la premessa sulla base della quale il criterio formale del nomen juris non assuma un rilievo dirimente, al fine di risolvere i dubbi in ordine alla qualificazione della natura giuridica di un atto, ma ritiene che, nel caso in esame, il decreto impugnato non sia un regolamento (che comporta la produzione di norme generali e astratte volte a disciplinare una serie indeterminata di casi) ma un atto amministrativo generale, che esprime una scelta di carattere essenzialmente tecnico, funzionale alla cura di un interesse pubblico concreto, in relazione a singole e concrete situazioni e vicende, per le quali la norma di rango primario necessita di integrazione.

Secondo tale orientamento: “il decreto impugnato, infatti, disciplina l'assegnazione delle misure di sostegno ed il modello di PEI da adottare da parte delle istituzioni scolastiche. Si tratta di aspetti evidentemente attuativi, di natura tecnica, che chiariscono i criteri di composizione e il modo di operare dei gruppi di lavoro sull'inclusione e che mirano ad uniformare a livello nazionale le modalità di redazione dei P.E.I.”.

Escluso che l’atto abbia il carattere di un regolamento, assunto in difetto dei relativi presupposti procedimentali, il Consiglio di Stato nega, inoltre, la diretta impugnabilità di tale atto amministrativo generale, non ravvisando: “la sussistenza di una lesione concreta ed attuale della situazione soggettiva dell'interessato che determini, a sua volta, la sussistenza di un interesse attuale all'impugnazione”.

Contrariamente argomentando: “l'impugnativa dell'atto finirebbe per trasmodare in un controllo oggettivo sulla legittimità dell'atto generale, in contrasto con gli enunciati principi sulla natura personale, concreta e attuale dell'interesse per cui l'ordinamento accorda tutela”.

Senza nemmeno entrare nel nocciolo della questione, la sentenza d’appello ravvisa, pertanto, una carenza dell’interesse (collettivo) ad agire degli enti ricorrenti, ritenendo superfluo l'esame dei motivi di merito declinati nell’impugnazione.

La disamina delle censure sollevate nell’originario ricorso potrà, però, ovviamente ancora assumere rilievo in futuro, per effetto della mediazione di un provvedimento applicativo che renda attuale il pregiudizio di un alunno con disabilità, così radicando l’interesse alla reazione in sede giurisdizionale.

Essendo basata essenzialmente su argomentazioni di carattere preliminare e procedimentale, la pronuncia del Consiglio di Stato è, dunque, destinata ad avere effetti rebus sic stantibus: bisognerà, allora, attendere l’eventuale ricorso delle famiglie concretamente incise, per avere un definitivo chiarimento sulla questione la cui soluzione è, dunque, soltanto rinviata.