di dott.ssa Fiorella Guidolin

Lo scorso 18 gennaio 2023 la prima sezione del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto si è pronunciata (sentenza n. 77/2023) in materia di diritto di accesso, da parte del genitore, alla documentazione formata nel corso dell’attività di supervisione nei c.d. “incontri protetti” con i figli.

La madre si era rivolta al giudice amministrativo per l’accertamento del suo diritto di accesso a tutti gli atti e documenti, comunque denominati, relativi al procedimento amministrativo avente ad oggetto il coordinamento ed il monitoraggio degli incontri che avvenivano tra lei e il figlio minore d’età; il tutto era stato già richiesto a mezzo pec all’amministrazione procedente, ma con un riscontro solo parziale.

La ricorrente esponeva che detti incontri avevano luogo sotto la supervisione ed il coordinamento di operatori qualificati, in conformità a quanto stabilito dal Tribunale che aveva disposto l’affidamento esclusivo del minore presso il padre (a modifica del regime precedente che aveva previsto dapprima il collocamento del figlio presso la madre e, in un secondo momento, in regime condiviso presso il padre).

All’esito degli incontri, espletati i necessari approfondimenti istruttori, venivano redatte delle relazioni poi trasmesse al Giudice, e contenenti tutte le valutazioni.

La madre aveva inoltrato all’Amministrazione un’istanza di accesso alla documentazione formata durante l’attività di supervisione degli incontri con il figlio, con estrazione di copia estesa ai verbali, agli appunti stilati dagli operatori che vi presenziavano e seguivano la vicenda, e al diario giornaliero inserito nella cartella del minore.

A sostegno dell’istanza, la ricorrente deduceva di avere un interesse diretto, concreto ed attuale, consistente nell’esercizio del diritto di difesa nel giudizio avente ad oggetto l’affidamento del figlio e la modalità di visita al minore. Alla madre, tuttavia, veniva trasmessa copia del solo diario giornaliero. Per il resto, l’istanza di accesso della ricorrente non era stata accolta.

A sostegno del diniego, l’Amministrazione aveva richiamato varie pronunce del Consiglio di Stato, secondo cui appunti et similia si qualificavano quali interna corporis, come tali destinati a restare nella sfera interna e privata dell’autore. E pertanto, essi dovevano considerarsi non ostensibili ex l. n. 241/1990.

L’Amministrazione motivava ulteriormente che “anche volendo considerare i predetti documenti atti interni di natura endoprocedimentale, tali atti, qualora non siano stati effettivamente utilizzati nell’ambito di un procedimento per pervenire alla decisione finale, come sembra essere avvenuto nel caso di specie, non sarebbero parimenti ostensibili”.

La madre si rivolgeva dunque al TAR contestando la congruità e l’adeguatezza di tale motivazione, assumendo che la documentazione richiesta costituisse una forma di verbalizzazione, e che gli appunti manoscritti non rivestirebbero mero carattere informale ad uso esclusivamente personale, in quanto riportati (o destinati a confluire) all’interno del diario giornaliero, documento strutturato collocato nella cartella del minore e vagliato in ultima analisi dal Giudice per l’adozione dei provvedimenti riguardanti l’affidamento del minore, le visite e la gestione dei rapporti familiari.

La ricorrente aggiungeva che la richiesta di accesso era diretta ad acquisire la documentazione utile allo scopo di ottenere ulteriori informazioni – non riportate nelle relazioni degli operatori – da trasferire nel giudizio da lei instaurato, e diretto a rivisitare i precedenti provvedimenti riguardanti l’affidamento del figlio.

L’Amministrazione si costituiva in giudizio, resistendo nel merito.

All’esito della Camera di Consiglio, il TAR disponeva il deposito da parte dell’Amministrazione di una relazione diretta a chiarire la vicenda, con l’indicazione delle modalità attraverso le quali venivano documentati gli incontri della ricorrente con il figlio minore, e le forme di verbalizzazione eventualmente adottate.

L’Amministrazione chiariva, quindi, che il professionista incaricato dal Giudice del compito di coordinare e monitorare gli incontri tra la ricorrente e il figlio si avvaleva di alcuni ausiliari. Il professionista presenziava agli incontri pochissime volte, ma manteneva contatti costanti con il personale esterno, fornendo opportune istruzioni e direttive qualora richieste.

Gli operatori effettivamente presenti (di norma due), con i quali il professionista di riferimento si relazionava non solo (in via eventuale) durante gli incontri ma anche prima o dopo gli stessi, avevano sempre redatto appunti scritti o resoconti, in passato chiamati impropriamente “verbali”, nei quali venivano riassunti gli accadimenti principali, oggetto di successivo approfondimento di tipo diretto.

Gli scritti, infatti, erano sempre accompagnati da un colloquio (telefonico o in presenza) tra gli operatori che avevano assistito all’incontro madre-figlio e l’esperto incaricato dal Giudice, occasione nella quale veniva dettagliato in maniera più precisa quanto accaduto al fine di disporre di un quadro completo e sempre aggiornato della situazione.

Nel redigere la relazione al giudice, il professionista valorizzava non solo questo lavoro ma, altresì, quanto personalmente acclarato sulla base dei colloqui effettuati con il minore, e di quanto riportato dai genitori e dalla scuola. Il tutto era poi condiviso in sede di U.d.V.

Gli appunti scritti o i resoconti degli incontri protetti redatti dagli operatori costituivano solo una delle fonti dalle quali il professionista attingeva per relazionare al Giudice la situazione del minore e l’andamento del rapporto genitoriale.

Chiamata alla Camera di Consiglio del 21 settembre 2022, la causa è stata infine trattenuta in decisione.

Il collegio nella sentenza richiama il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale “non può sussistere alcun valido e qualificato interesse all’ostensione di atti e documenti che non abbiano avuto alcuna rilevanza esterna, in quanto tali da considerarsi meri interna corporis dell’Amministrazione. Si tratta sostanzialmente di bozze (o atti similari) che nemmeno assurgono al rango di atti infraprocedimentali, la cui funzione servente non è rivolta ad un provvedimento finale, ma alla compilazione di un verbale o di analoghe dichiarazioni di scienza attorno alle quali soltanto si concentra ogni giuridica rilevanza esterna”.

Per il TAR i documenti oggetto della richiesta di ostensione formulata dalla ricorrente non sono altro che appunti, redatti dagli operatori che attendevano agli incontri, con finalità puramente mnemoniche, come semplice ausilio in vista della successiva riunione con l’esperto incaricato dal Giudice.

“Gli appunti di cui si discute costituiscono, dunque, semplici strumenti di ausilio alla narrazione … utilizzati … per conservare la memoria dei fatti da riferire…, come tali pertinenti alla sfera interna del soggetto che li redige e privi di qualsiasi diretta incidenza sull’attività di verbalizzazione, della quale gli appunti – la cui funzione ausiliatrice si trova confinata ai processi cognitivi interni al soggetto tenuto a riferire - non rappresentano a ben vedere né presupposti procedimentali né antecedenti logici”.

Il professionista incaricato, talvolta presente di persona agli incontri, redigeva autonomamente la relazione al Giudice, sulla base non solo di quanto riferito dagli operatori, ma anche dei colloqui intrattenuti direttamente con il minore e di quanto riportato dai genitori e dalla scuola, previa condivisione dell’istruttoria con tutti i professionisti coinvolti, tra i quali anche i consulenti di parte.

Gli appunti quindi erano stati elaborati da un soggetto incaricato esclusivamente di presenziare agli incontri, ma non titolato a redigere lui stesso il verbale, e pertanto concretavano un “semplice supporto mnemonico inidoneo a tradursi in atti, ad anticiparne il contenuto e ad interferire direttamente con le determinazioni finali, sicché detto supporto non può assurgere alla qualificazione di documento amministrativo e non risulta quindi ostensibile in sede di esercizio del diritto di accesso”.

Fattispecie diversa da quella decisa dal TAR Lazio con la sentenza n. 716 del 2022 che, in una vicenda analoga, aveva accordato l’accesso agli appunti manoscritti dal personale presente agli incontri. In tal caso gli appunti non rivestivano “mero carattere informale ad uso esclusivamente personale” risultando invece “riportati in un documento strutturato .. utilizzato … per l’esercizio delle determinazioni di competenza e, a tal fine, stabilmente collocato nella cartella del minore”, in tal modo costituendo un adempimento formalmente inserito nella sequenza procedimentale diretta alla redazione del verbale e pertinente al momento decisorio.